8.1.2019

Mitä annettavaa yhteiskuntatieteilijöillä on lainsäädäntötyöhön?

Lainsäädäntötyö valtionhallinnossa on juristivaltaista puuhaa. Onhan luontevaa, että lakeja valmistelevat oikeusjärjestelmään hyvin perehtyneet. Helposti kuitenkin unohdetaan, että lainvalmistelu on muutakin kuin pykälätekniikkaa.

Jotta lain muuttamisessa olisi mitään mieltä, tulisi sillä olla jotain vaikutusta yhteiskuntaan. Kun lukee vanhoja ennen 2000-lukua säädettyjä hallituksen esityksiä, ei tämä vaikuta olevan lainkaan itsestään selvää. Toistuva fraasi on ”tällä lailla ei ole vaikutusta…”.
Kysymys tuskin on siitä, että lakimuutoksia tehtailtiin ennen ihan muuten vaan; huvin vuoksi kun ei muuta tekemistä keksitty. Syy on ennemminkin se, ettei lakimuutosten vaikutuksia osattu arvioida. Eikä osata kunnolla vieläkään.
Lainsäädännön vaikutusten arviointi on yhteiskuntatieteilijöille luonnollinen pelikenttä. Vaikutussuhteet yhteiskunnassa ovat keskeinen osa kaikkia yhteiskuntatieteitä. Se on myös alue, jota ei oikeustieteissä juuri käsitellä.
Viime aikoina julkisuudessa on keskusteltu lainvalmistelun kriisistä. Ratkaisuksi on ehdotettu muun muassa vahvempaa säädösjohtamista. Pelkkä oikeustieteellisen osaamisen vahvistaminen ei kuitenkaan ratkaise ongelmia.
Perinteisesti Suomessa lakeja on valmisteltu niin, että ensin on päätetty tavoite, sitten sääntelymalli, naulattu pykälät kiinni ja viimeisenä mietitty, että mitähän vaikutuksia niillä mahtaisi olla. Tässä vaiheessa on vielä usein iskenyt epävarmuus ja varmuuden vuoksi on todettu: ehkä ei nyt kovin paljoa tai ainakaan mitään ikävää. Ja jos ei muuta ole osattu sanoa, niin sitten on kirjoitettu tavoitteet hieman eri sanoin.

Äskeinen kuvaus on ehkä kärjistys, mutta se kuvaa hyvin edelleen esiintyviä puutteita lainvalmistelussa. Oikeusministeriön ohjeiden mukaan lain vaikutusten arviointi tulisi aloittaa heti projektin alkuvaiheessa. Vaikutusten arvioinnin tulisi ohjata sääntelymallin valintaa, ei toisin päin. Lisäksi lain vaikutuksia tulisi miettiä myös muilta kanteilta kuin halutun lopputuloksen kannalta.
Yhteiskuntatieteellisen analyysin tulee siis olla kaiken lainsäädäntötyön keskiössä. Sen tehtävänä on tukea lainvalmistelussa tehtävien valintojen tekoa erilaisten sääntelymallien välillä. Samalla se tukee poliittisia päättäjiä tuottamalla heille paras mahdollinen informaatio.
Lainsäädännön vaikutusten arviointiin kiinnitetään entistä enemmän huomiota. Monet hallituksen esitykset ovat nousseet mediassa esille nimenomaan vaikutusarvioiden osalta. Vuonna 2015 Suomeen perustettiin itsenäinen ja riippumaton Lainsäädännön arviointineuvosto vahtimaan arvioiden laatua. Neuvosto on kansainvälisesti ainutlaatuinen siinä, että sillä on poikkeuksellisen laaja mandaatti arvioida erilaisia vaikutustyyppejä.

OECD julkaisi aivan hiljattain tuoreimman säädöspolitiikkakatsauksensa, Regulatory Policy Outlook 2018:n. Suomen hallitusten esitysten arviointiprosessin taso jäi vertailussa selvästi EU:n keskiarvon alapuolella. Lainsäädännön jälkikäteisarvioinnissa Suomi oli aivan OECD:n häntäpäässä. Kehittyneistä maista Japani sentään jäi vielä Suomenkin taakse.
Vaikutusarviotyö on ollut lapsen kengissä osin siitä syystä, ettei sitä ole nähty tarpeeksi tärkeänä. Toisinaan poliittiselle päätöksentekijälle on ollut helpompaa ajaa näkemyksiään läpi silloin, kun arviointi on vähäistä.
Yksi keskeinen syy vaikutusarviotyön vähäisyydelle on myös ollut pula osaajista. Harvalla lainsäädäntötyötä tekevällä on yhteiskuntatieteellinen tutkinto. Varsinaisesti vaikutusten arviointiin erikoistuneita virkojakin on alettu perustaa vasta viime vuosina, osin Arviointineuvoston luoman paineen takia.
Monen juristitaustaisen konkarilainvalmistelijan on myös ollut vaikea säätää aivojaan siihen asentoon, että arvioita laaditaan epävarmuuksien täyttämässä maailmassa, ei tarkasti määritellyssä juridiikkauniversumissa.
Viime kädessä yhteiskuntatieteilijän on uskallettava väittää juristille vastaan ja kerrottava, että yhteiskunnallinen todellisuus on muutakin kuin se, mitä lakiin on kirjattu.

Olen ollut tekemisissä lainsäädännön vaikutusten arvioinnin kanssa työ- ja elinkeinoministeriössä vuodesta 2015 lähtien. Sinä aikana tekeminen on vahvistunut ja uusia virkoja on avattu. Tarve ei kuitenkaan varmasti ole vielä täytetty.
Vaikutusarvioinnin kehittämisen painopiste on viime aikoina ollut taloustieteellisessä analyysissä. Myös muiden yhteiskuntatieteiden, sosiologian, sosiaalipolitiikan, valtio-opin, yhteiskuntamaantieteen, sukupuolentutkimuksen ja sosiaalipsykologian lisäkontribuutio olisi kuitenkin arvokasta lainsäädännön valmistelussa. Taloustieteellisten mallien lisäksi arvokasta tietoa lainvalmistelijalle on myös ymmärrys yhteiskunnan eri toimijoiden arjesta, käyttäytymisestä ja valtasuhteista.
Ehkä keskeisin taito vaikutusarviointityössä onkin substanssialan teoriakirjallisuuden tuntemus. Arviointia helpottaa huomattavasti, jos ei tarvitse jokaisella kerralla keksiä pyörää uudestaan.
Teoreettisten mallien ohella on tärkeää tietää, millaisia käytännön kysymyksiä politiikkapäätösten vaikutuksiin liittyy. Työlainsäädännön muutosten vaikutukset riippuvat monilta osin työehtosopimuksista ja työpaikkatason realiteeteista. Nudge-ajattelun myötä on yleistynyt havainto siitä, ettei ihmisten päätöksenteko aina ole rationaalista: muutos on aina korkeamman kynnyksen takana kuin status quon säilyttäminen. Ymmärrys yhteiskunnallisten rakenteiden sukupuolittuneisuudesta on välttämätöntä, jotta tasa-arvovaikutuksia osattaisiin tunnistaa.
Toisaalta taloustieteelliset mallit, niin empiiriset kuin teoreettiset, ovat äärimmäisen arvokkaita, koska niiden avulla voidaan vastata kysymykseen ”kuinka paljon?”. Silloin kun vaikutusmekanismit ovat ristikkäiset, ei edes suuntaa voi tietää vastaamatta tähän kysymykseen.

Yhteiskuntatieteellistä ymmärrystä kaivattaisiin itse asiassa lisää päätöksenteon kaikilla portailla.
Huomiooni kiinnittyi alkoholilain uudistuksen vaikutusten jälkikäteisarvioinnista käyty mediakeskustelu. Vahvat oluet vapautettiin kauppoihin 1.1.2018 alkaen ja anniskelusääntely uudistettiin 1.3. alkaen. Kuitenkin jo varhain alkuvuodesta alkoi spekulointi, onko kulutus kasvanut vai laskenut.
Harva tuntui ymmärtävän, että relevantti tilastotieto ei ole käytettävissä kuin aikaisintaan monen kuukauden viiveellä. Lisäksi kaupat ja kuluttajat reagoivat hitaasti lakimuutoksiin. Koko markkinaketju käy laki muodonmuutoksen, jossa mietitään uudelleen tuotekategoriat ja myyntistrategiat.
On todella naiivia kysyä huhtikuussa 2018, että mikä on alkoholiuudistuksen lopullinen vaikutus.

Palaan nudge-ajatteluun ja yhteiskunnallisen ymmärryksen. Klassisen taloustieteen kehikossa ei pitäisi olla merkitystä, leikataanko sosiaalietuutta niiltä, jotka eivät tee haluttua toimenpidettä vai korotetaanko niiden osalta, jotka tekevät. Työttömyysturvan aktiivimallin ympärillä käytävä keskustelu kuitenkin osoittaa, ettei näin selvästikään ole. Menetyksen ja väärinmenettelyn kokemuksen psykologinen taakka on paljon suurempi kuin pelkkä rahallinen kannustin.
Monipuolisella yhteiskunnallisella ymmärryksellä on siis selvä arvo.
Lainsäädännön vaikutusten arviointiin on viime vuosina kohdistunut alati kasvava julkinen mediapaine. Se korostaa entisestään arviointityön itsenäistä roolia ulkoisista vaikuttimista. Viime kädessä julkisen viranhaltijan tehtävä on tuottaa arviot parhaan mahdollisen tiedon ja ymmärryksen valossa.
OECD:n säädöspolitiikkavertailussa korostuu arvioinnin systemaattisuus. Kuinka hyviä työkaluja vaikutusten arviointiin on tarjolla ja miten arviointien teko on ohjeistettu? Esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriössä olemme kehittäneet laskurin yrityksiin kohdistuvan sääntelytaakan arviointiin. Yhtenä tavoitteena on saada eri arviot keskenään vertailukelpoisiksi. Toisaalta näidenkin työkalujen hyödyntäminen vaatii vähintäänkin taitoa kysyä oikeita kysymyksiä.
Arviointikaan ei toki saa olla itsetarkoitus, vaan sen tulisi myös johtaa parempaan sääntely-ympäristöön.
Jotta emme jäisi jatkossa rupusijoille OECD:n vertailuissa, on meidän parannettava edelleen lainsäädäntötyön tasoa. Se tapahtuu parhaiten hyödyntämällä horisontaalisesti monipuolista osaamista. Kyllä sosiaali- ja terveysministeriössä osataan arvioida tasa-arvo- ja terveysvaikutuksia verrattain kiitettävällä tasolla nytkin, ja valtiovarainministeriössä kansantaloudellisia vaikutuksia, mutta entä toisin päin? Monipuolista osaamista tarvitaan siis eri puolilla hallintoa, myös siellä missä tarve ei ole kaikkein ilmeisintä.

Erno Mähönen
Kirjoittaja on työ- ja elinkeinoministeriön erityisasiantuntija

Jaa artikkeli

Ammattilaiset