9.1.2020

Utvecklingsbistånd och det nationella intresset

Under fjolårets politikervecka i Almedalen intervjuades Sveriges biståndsmyndighet Sidas generaldirektör Carin Jämtin av branschtidningen Omvärlden. OECD:s biståndskommitté hade nyligen publicerat en så kallad peer review om Sveriges prestationer som finansiär av internationella utvecklingsinsatser. En skicklig, ambitiös och inflytelserik aktör inom hållbar utveckling, summerade rapporten.

 

Att vara ”bäst i klassen” var Carin Jämtin försynt nöjd med. Men ”hoppas vi kan fortsätta vara bäst i klassen” och ”att vi inte blir ensamma i klassen”, tillade hon.
Varför denna oro? Vad händer i Jämtins klassrum? Vart är klasskamraterna på väg?

Det har aldrig funnits ett starkare mandat att arbeta med utveckling. I september 2015 enades världens ledare om Agenda 2030, en ambitiös uppsättning nya globala mål för en hållbar utveckling med syfte att utrota extrem fattigdom, främja fred och rättvisa och hitta lösningar till klimatkrisen. Uppdraget gavs till alla delar av samhället, till alla länder, såväl rika som fattiga. En central devis var ”Leave no one behind”, ett åtagande om en mer jämlik utveckling som prioriterar de mest utsatta.

I en parallell verklighet, en annan filterbubbla, var entusiasmen för globala åtaganden svalare. Samma höst som målen klubbades i FN började en serie händelser som skulle ha långtgående konsekvenser. Migrationskrisen i Europa påskyndade utvecklingen mot en mer inåtvänd politik i många länder. Följande år fick USA en ny president och britterna röstade för att lämna Europeiska unionen. I dagens politiska anda skulle en överenskommelse om Agenda 2030 knappast vara möjlig.

De nationalistiska tendenserna i många givarländer har gjort biståndet till en del av den fördelningspolitiska diskussionen, där behov hemma ställs mot behov utomlands. En ny slags politisk retorik om biståndet har slagit rot. Den bärande tanken är att biståndet bara är legitimt om det också gynnar givarlandets egna, nationella intressen.

En sådan retorik står i kontrast till den biståndspolitiska paradigm som varit dominerande bland västerländska givarländer, och som Sverige är en av de tydligaste representanterna för. Den motiveras framför allt av att bekämpa fattigdom i dess olika former och påverkas starkt av den internationella agendan för biståndseffektivitet. En effektiv givare stödjer partnerländers egna prioriteringar, institutioner och program, eftersom det ger hållbarare resultat. Den värnar om det multilaterala systemet, liksom om kampen mot globala utmaningar som klimatet. Det humanitära biståndet till kriser och katastrofer är generöst och opartiskt.

Visserligen har spänningen mellan egennytta och altruism alltid förekommit inom biståndet.

Som en del av biståndseffektivitetsagendan inom OECD har man dock lyckats tämja vissa av dessa tendenser. Inom loppet av tjugo år har man lyckats kraftigt minska det bundna biståndet, en form av bistånd där varor och tjänster som ingår i ett projekt måste upphandlas i givarlandet. Kostnadseffektivitet intresserar givare och bundet bistånd kan kosta upp till 30 procent mer än obundet.

OECD sitter också på den formella definitionen av officiellt utvecklingsbistånd (ODA). Endast bistånd som har ”främjandet av ekonomisk utveckling och välmående av utvecklingsländer som sitt huvudmål” får idag räknas som ODA.

Det som ändå gör den nya trenden anmärkningsvärd är vilka som driver den. Många av de länder som tidigare suttit i effektivitetsarbetets kärna – i Carin Jämtins klassrum – verkar nämligen ha ändrat kurs. Samarbetet i den så kallade likasinnade kretsen, som bestått av de nordiska länderna, Nederländerna och inte minst biståndsjätten Storbritannien, är inte lika självklart som förr.

Britternas vägval har väckt störst uppmärksamhet. För fem år sedan beslutade den brittiska regeringen om en ny biståndsstrategi med rubriken ”Tackling global challenges in the national interest”. Enligt den ska biståndet breddas så att en tredjedel av medlen kanaliseras genom andra myndigheter än biståndsmyndigheten DFID. Till exempel fördelas årligen 1,2 miljarder pund till en fond under det nationella säkerhetsrådet för projekt i konfliktländer med syftet att gynna britternas nationella säkerhet. Ett flertal granskningar har dock visat på betydande brister i genomförandet hos de andra myndigheterna, som saknar kapacitet att hantera utvecklingsbistånd enligt gällande krav.

Att just bredda och tänja på biståndsbegreppet är ett typiskt drag i den nya rörelsen. Även bland en del debattörer i Bryssel upplevs ODA-definitionens gränser för trånga. Där har biståndet kopplats ihop med den europeiska migrationsdebatten efter flyktingkrisen 2015.

I diskussionen om EU-biståndets framtid har migrationsfrågan fått oväntat stora proportioner. När Jutta Urpilainen, då Finlands kandidat till kommissionär för internationella partnerskap, blev utfrågad av parlamentets biståndsutskott i oktober 2019 var den enskilt vanligaste frågan hur hon som biståndskommissionär skulle hantera migrationen till Europa.

I ett Europasamarbete skakat av migrationskrisen har medlemsländerna kommit överens om att alla EU:s verktyg, alltså även biståndet, ska stå till unionens förfogande i dess strävan att kontrollera migrationen. EU-kommissionen har sedan dess utökat sitt bistånd till länder som migranter kommer från och reser igenom, bland annat i syfte att skapa arbetsmöjligheter i ursprungsländer och göra migrationsrutter säkrare.

Kritiken från bistånds- och människorättsor­ganisationer har dock inte låtit vänta på sig. EU-medel till att utbilda den libyska kustbevakningen har blivit en symbol för vad som anses vara det migrationshämmande biståndets moraliska utmaningar. Emellertid vill många medlemsländer se att mer bistånd riktas till polisiära insatser för att trygga de yttre gränserna och att bistånd ges utbyte mot att partnerländer bidrar till att kontrollera migrationsflöden. Ett narrativ i mitten, som även Urpilainen lutat sig mot, betonar behovet att bekämpa migrationens grundorsaker genom satsningar på fred, rättigheter och socioekonomisk utveckling i ursprungsländer. Denna balansgång blir onekligen en av de svåraste under hennes kommissionärskap.

Att det nationella intresset blivit en mer betydande faktor i biståndspolitiken har fångats upp av den ansedda tankesmedjan Overseas Development Institute. ODI har skapat ett index som mäter 29 OECD-givarländers så kallade principfasthet. Den mäter till vilken grad ett givarland följer gängse principer om ett effektivt bistånd istället för att eftersträva ett kortsiktigt egenintresse. Den ser på hur pengar faktiskt fördelas, inte hur politiker uttalar sig.

Mätningen visar visserligen att biståndet i snitt blivit mer principfast. Detta förklaras av att en större andel av det samlade biståndet ges till de minst utvecklade länderna och till att bekämpa globala hot som klimatförändringar och pandemier.

Den positiva trenden döljer dock en skarp uppgång i metoder som medför direkta kommersiella eller geostrategiska fördelar för givaren. Trots landvinningar med att eliminera det formellt bundna biståndet visar statistiken att mer pengar stannar kvar i givarlandet än för fem år sedan. I större utsträckning än förr gynnar givare länder som handlar vapen från dem eller stödjer dem i omröstningar i FN. Det senare förknippas särskilt med America First-doktrinen.

Indexet bekräftar även att det är många av de tidigare likasinnade som tappat mest poäng, länder som Storbritannien, Nederländerna och Danmark.

Utvecklingssamarbetet har alltså fått anpassa sig till ett nytt politiskt klimat. Vi har konstaterat att det finns en oro inom delar av branschen, en rädsla för en politisering av biståndet. Är oron befogad?

Först är det viktigt att betona att ett principfast givarskap inte ska uppfattas som ett politiklöst givarskap. Jag har själv jobbat med biståndet till bland annat Mellanöstern och Balkan, kontexter där biståndet hade varit klart mindre betydelsefullt om det inte varit ömsesidigt förstärkande med det politiska spåret. Även Agenda 2030 förutsätter en allt mer sammanhållen approach där alla politikområden styr i samma riktning. Det finns heller ingen anledning att hymla med den mjuka makt länder som Sverige har tack vare sitt stora biståndsengagemang.

Att bygga biståndspolitik på en förväntan om kortsiktig egenvinning är dock inte rätt väg att gå. Det riskerar leda till en sned fördelning av resurser som undergräver vårt åtagande att nå de mest utsatta. Om vi spenderar allt mer i just de länder migranter kommer från, ofta medelinkomstländer, har vi mindre pengar över för kampen mot extrem fattigdom. Om vi envisas med att gynna inhemska företag genom biståndet kommer tyvärr mindre pengar lokala ekonomier till godo. Dessa är förenklingar men illustrerar vikten av att fokusera på biståndets kärnuppdrag.

Särskilt illavarslande är kampanjen att urvattna biståndet genom att låta det finansiera andra politikområden. OECD bör skydda sin definition av officiellt utvecklingsbistånd. Till och med nedskärningar är mindre förödande än ett bistånd som gnagas sönder inifrån.

Låt oss emellertid välkomna en diskussion om intressen. Ansträngningar att skapa ett bistånd som gynnar dess givare missar nämligen en viktig poäng.

Fattigdomsbekämpning har alltid varit i vårt intresse, men på längre sikt. Mer välmående, fredliga och demokratiska stater är bättre för dess invånare och bättre för oss.

Det är dags att skaka av oss resterna av urgamla stereotypier om biståndet, uppfattningar som ger utrymme för en vilseledande retorik. Utvecklingssamarbete är inte välgörenhet. Det handlar om ett strategiskt samarbete parter emellan för att ta vara på våra gemensamma intressen i en sammanlänkad värld.

Det ringer in från rasten. Klassrummet är öppet.

 

Minna Strömberg är politices magister från Åbo Akademi och för närvarande ledig från sin tjänst som programansvarig specialist
på svenska biståndsmyndigheten Sida.
Essän är skriven i personlig kapacitet.

Jaa artikkeli

Ilmiöt